土十條文本內容已基本成熟 年內將發布實施

　　“土壤污染防治行動計劃”(簡稱“土十條”)年內將由國務院發布實施。記者從環境保護部了解到，目前，“土十條”文本內容已基本成熟。

　　在資金籌集方面，“土十條”相關編制單位建議提取10%土地出讓收益，“取之于土，用之于土”。據測算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財政、社會資金投入，每年投入可在1500-2000億元。考慮到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預計可籌措到1.1-1.4萬億元，可有效解決當前土壤污染防治投入資金嚴重不足的困境。

　　不過，對于土壤污染治理的資金問題，在日前召開的2016年全國環境保護工作會議上，環境保護部部長陳吉寧表示，“有些企業、專家愿意炒這個事情，動不動就十幾萬億、幾十萬億”，“通過改變土壤的使用方式，避免污染擴散，這才是最根本、最有效的辦法”。

　　防治資金從哪來?

　　“土壤污染主要是重金屬污染，而且主要是人為活動造成的。”中國環境與發展國際合作委員會土壤污染管理專題政策研究項目組中方組長、上海財經大學環境法研究中心主任王樹義介紹，我國土壤環境狀況正日趨嚴重，總體上不容樂觀。

　　王樹義列舉了三組數據：2014年4月全國污染狀況調查公報顯示，全國土壤總超標率16.1%，污染以無機型為主，占超標點位的82.8%，耕地土壤點位超標率為19.4%，部分地區土壤污染比較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦廢氣地突出一些，南方土壤污染重于北方地區。

　　另一組數據來自國土部地質調查局發布的《中國耕地地球化學調查報告》，調查面積150.7萬平方公里，調查耕地將近14億畝，占20億畝耕地的68%。調查結果顯示，8%的耕地是受到污染的。

　　第三組數據來自地球化學探索雜志的調查報告，該調查報告認為中國目前清潔土壤為60%，次清潔土壤近30%，污染土壤2.6%。

　　王樹義說，土壤資源是人類食物主要來源，有研究表明95%的食物全部來自于土壤。中國是13億人口大國，同時意味著它是糧食消費的大國，目前土壤生產和生態服務功能正不斷下降。

　　土壤學家、中國科學院院士趙其國介紹，從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方;長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，而這些地區正是我國主要的糧食產區。“無論是直接的土壤污染，還是由土壤污染導致的大氣、地表水和地下水污染，最終對動物和人造成危害。”

　　記者獲悉，近年來，環保部環境規劃院著手開展《土壤環境保護行動計劃》的編制，并著重開展了土壤污染治理與修復資金機制專項研究。

　　研究發現，與水、大氣等環境問題相比，我國土壤污染治理資金投入更為有限，目前尚未建立穩定的投資渠道。

　　該研究小組介紹，國外發達國家大多已建立土壤污染治理的穩定投入機制。美國在上世紀70年代發生了“拉夫運河事件”，頒布了《超級基金法》，用于解決歷史遺留土壤污染問題，支持責任難以認定的受污染土壤修復。

　　“超級基金”初始基金為16億美元，主要來源是對特定化學品(每噸征收0.22-4.87美元)、石油(每桶征收9.7美分)征收環境稅。這筆稅收占整個資金來源的86%，其余14%由美國政府財政劃撥。

　　《超級基金法》規定，對于任何排放或可能排放危險廢物的設施，其有關責任方應當對清除污染承擔責任。這項法律以追溯既往的方式，明確規定了包括土地、廠房等在內的不動產污染者、所有者和使用者所需承擔的責任。美國政府根據《超級基金法》有權要求造成污染事故的責任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費用。拒絕支付費用者，政府可要求其支付應付費用3倍以內的罰款。

　　土地出讓收益出多少?

　　研究小組介紹，在美國和俄羅斯，土地出讓收入由中央與地方政府分享，并且大多數國家也都遵循了“取之于土，用之于土”的原則，明確提出將土地出讓收入用于土地管理、土地保護、環境改善等。

　　研究小組認為，在我國當前地方財力有限、投入不足的條件下，提取一定比例的土地出讓收益用于土壤環境保護和污染治理，是有效解決土壤環境保護和污染治理投入不足的重要財政措施。

　　目前，我國的土地出讓收入中60%以上是拆遷征地的成本，只有1/3才是地方土地財政的凈收益，即土地出讓收益。

　　研究小組介紹，從土地出讓收益中“分成”，不是沒有先例。2004年以來，國家先后出臺了一系列政策，按照固定或非固定比例從土地出讓收益中提取了多項專項資金，比如，按照固定比例提取的資金分別是10%用于保障性安居工程建設、10%用于教育投入、10%用于農田水利建設、15%用于農業土地開發，非固定比例提取的有農村基礎設施建設和城市建設支出。

　　“為保障土壤環境保護和綜合治理投入，建議從土地出讓收益中提取10%用于土壤污染防治相關規劃實施、修復工程建設等。”據研究小組測算，以2013年國土資源統計數據為例，當年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億元，土地出讓收益大約為1.3萬億元。按照此規模計算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財政、社會資金投入，即每年投入可在1500-2000億元。考慮到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預計可籌措到1.1-1.4萬億元，可有效解決當前土壤污染防治投入資金嚴重不足的困境。

　　考慮到我國的土地出讓收益資金主要來自東部地區，為平衡區域間土壤環境保護投入，特別是中西部地區對耕地土壤環境保護的資金需求，研究小組建議中央財政按照30%統籌各地區從土地出讓收益中計提的土壤污染防治資金。

　　從土地出讓收益中提取土壤防治資金，會不會影響地方政府公共預算收入?對此，研究小組的測算顯示，財政收入屬于公共預算范疇，而土地出讓收支則納入政府性基金預算管理，與公共預算分開核算、分賬管理、專款專用。土地出讓收入的變化不會對公共預算收入產生直接影響。

　　除此之外，研究小組建議，各級政府還可以通過完善價格、財稅、金融、土地等政策，形成有效的激勵機制，培育土壤污染治理與修復市場，建立吸引社會資本投入土壤環境保護和污染治理的市場化機制。

　　土壤污染到底該怎么治?

　　環保部副部長李干杰透露，根據前期研究，環保部擬定了一個目標，即爭取利用6到7年時間，使土壤污染惡化趨勢得到基本遏制。在第一次全國土壤污染狀況調查的基礎上，今年環保部將組織開展土壤污染狀況詳查，全面會診土壤污染現狀，盡快摸清土壤污染家底。

　　但對于防治資金的籌集問題，陳吉寧表示，“之前都在講，土壤污染治理需要十幾萬億、幾十萬億的投資。錯了!不是這么個治理辦法。”

　　陳吉寧認為，土壤污染防治，首先應該強調的還是風險管控，通過改變土壤的使用方式，避免污染擴散，這是最根本、最有效的辦法。“不要講土壤污染防治是一個全面化的大治理，全世界沒有一個國家是這么做的。”

　　陳吉寧說，美國的《超級基金法》，也是該管控的管控，該改變使用結構的改變使用結構，污染的土壤盡量不用。“不能種糧的，種樹行嗎?不能做居民用地的，建公園行嗎?”陳吉寧認為，土壤污染防治總體上是靠改變用途來解決，但同時做好監控。

　　他說，將來的“土十條”在資金方面將與“大氣十條”、“水十條”有很大的不同。關鍵是要建立終身追究制度。

　　王樹義也表示，從我國土壤環境狀況來看，約80%以上的土壤目前還是清潔土壤，保護清潔土壤可能是目前中國最大問題，怎么保護清潔土壤不受到污染，不受到破壞，防止品質下降，這可能是解決土壤問題最基本需求。

　　“目前用于治理污染土壤花費了巨大財力，有專家稱保護和修復已經受到污染的土壤，財力分布是1比100的關系。換句話說，如果今天不花1塊錢來保護，將來的修復就需要花100塊錢。所以源頭保護，使土壤不變壞為基本要求。”王樹義說。

　　而對于歷史遺留的土壤污染問題。王樹義認為應當用特殊辦法解決。“找不到污染責任人，找不到修復資金，不知道誰承擔責任，不知道誰花錢修復污染，這個問題客觀存在，這是應當高度關注一個問題，這個問題也是世界各國在處理土壤問題上遇到普遍性的問題。”他說，應建立清晰責任機制，明確治理修復的責任主體，同時建立專門資金基金，用于保障治理和修復的資金來源。在加強和完善土壤污染管理方面還應當建立完善土壤管理激勵機制和系列措施。

　　“應鼓勵和支持建立‘土壤銀行’。”王樹義說，設立“土壤銀行”不是把清潔土壤運到一個地方把它保存起來，而是將土壤價值納入到自然資源核算體系當中，設立土壤保護基金，以資金補助方式來刺激有機農業的發展。同時公開土壤環境信息，開通公眾和社會監督檢舉等渠道，創新公眾和企業政府合作共贏管理模式。