陳吉寧:環境保護嚴峻現狀決定必須實行最嚴格制度

加大環境治理力度

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)明確提出加大環境治理力度的要求，把改善生態環境作為全面建成小康社會決勝階段的重點任務。這是黨中央堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，準確研判環境形勢、順應人民群眾期盼，作出的重大決策部署，意義重大、影響深遠。

一、充分認識加大環境治理力度的重大意義

黨中央、國務院歷來高度重視環境保護。黨的十八大以來，黨中央把環境保護擺到更加重要的位置，治理進程明顯加快，生態文明建設取得新進展。由于歷史積累的環境問題較多，發展不平衡、不協調、不可持續的問題仍然突出，資源約束趨緊，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。“十三五”時期，必須繼續加大環境治理力度，著力改善環境質量。

(一)加大環境治理力度是補齊全面建成小康社會短板的必然選擇

小康全面不全面，生態環境質量是重要方面。我國環境質量差、生態受損嚴重、風險隱患高，環境承載能力已經達到或接近上限。生態環境已成為實現全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。2014年，74個重點城市中僅有8個城市空氣質量年均值達標;全國地表水近10%為劣Ⅴ類，I—II類水質比例較上年下降5.7個百分點。《建議》明確提出，要在補齊短板上取得突破性進展。這就要求以改善環境質量為核心，用硬措施完成硬任務，實現與全面建成小康社會相適應的環境質量目標。

(二)加大環境治理力度是為人民提供更多優質生態產品的內在要求

《建議》提出，為人民提供更多優質生態產品。隨著經濟社會快速發展，人民群眾對清新空氣、清澈水質、清潔環境等生態產品的需求越來越迫切，希望能夠藍天常在、青山常在、綠水常在。當前，霧霾天氣、城市黑臭水體、飲用水源不安全等環境問題凸顯。必須加快解決突出環境問題，讓人民群眾切身感受到污染可以治理、環境能夠改善、優質生態產品能夠增加。

(三)加大環境治理力度是推動綠色發展的重大任務

《建議》提出，堅持綠色發展，著力改善生態環境。經濟發展進入新常態，特別是在經濟下行壓力加大形勢下，必須注重平衡和處理好發展與保護的關系，著力推進生產方式和生活方式綠色化。以環境保護優化發展方式、拓展發展空間、增強發展動力，堅持區域上守住生態紅線、行業上守住排污總量、準入上守住環境門檻，既推動污染物排放降下來、環境質量好起來，又促進經濟平穩發展、量增質更優。

二、“十三五”時期加大環境治理力度的目標和重點任務

《建議》提出“十三五”環境保護目標任務，主要包括：生態環境質量總體改善;生產方式和生活方式綠色、低碳水平上升;能源資源開發利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少;主體功能區布局和生態安全屏障基本形成。實現上述目標，必須以提高環境質量為核心，抓住重點任務，推動實施重大環保行動和工程。

(一)堅持以提高環境質量為核心

“十三五”時期環境保護要以提高環境質量為核心。環境質量是根本目標，污染減排是重要手段。我國一些主要污染物排放量仍高達2000萬噸左右，只有再減少30%—50%，環境質量才會明顯改善。

《建議》提出，擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒物等環境質量指標列入約束性指標。這是對改善環境質量的硬要求。要在繼續實施化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制基礎上，增加重點行業揮發性有機物排放量等作為約束性指標，實施區域性、流域性、行業性差別化總量控制指標。推進實施燃煤電廠超低排放改造、大氣污染傳輸通道氣化、石化及化工行業揮發性有機物治理等一批環境治理重點工程，通過大工程帶動大治理。同時，進一步增強規劃環評約束力。

(二)深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃

大氣、水、土壤，既是提供生態產品的環境要素，又是容納污染物的環境介質。《建議》提出，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。環境治理的重點就是堅決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，將三大行動計劃的路線圖落實為各地的施工圖，推動環境質量持續改善。

深入實施大氣污染防治行動計劃。計劃提出十條35項具體措施，主要包括：強化污染綜合治理、調整優化產業結構、加快企業技術改造、調整能源結構、提高節能環保準入門檻、完善環境經濟政策、嚴格依法監督管理、加強區域大氣污染防治協作、妥善應對重污染天氣、落實地方政府企業和社會責任，經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。

深入實施水污染防治行動計劃。計劃提出十條238項具體治理措施，主要包括：全面控制污染物排放、推動經濟結構轉型升級、著力節約保護水資源、強化科技支撐、充分發揮市場機制作用、嚴格環境執法監管、切實加強水環境管理、全力保障水生態環境安全、明確落實各方責任、強化公眾參與和社會監督，到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升。

編制實施土壤污染防治行動計劃。協同推進污染預防、風險管控、治理修復三大舉措，著力解決土壤污染威脅農產品安全和人居環境健康兩大突出問題，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到遏制，土壤環境質量總體穩定，農用地土壤環境得到有效保護，建設用地土壤環境安全得到基本保障。

(三)推進多污染物綜合防治和環境治理

我國區域性、復合型大氣污染和流域性水污染問題日益凸顯，需要積極探尋系統科學的治理思路和技術路線。

《建議》明確要求推進多污染物綜合防治和環境治理，實行聯防聯控和流域共治。環境治理不能搞單打一，需要堅持多污染物綜合防治和區域流域聯防聯控聯治，充分發揮多污染物綜合治理的協同效應和區域流域的共治效應，推動形成改善環境質量的整體效果。強化污染防治和生態保護的聯動，推進生態文明建設示范區創建，加強自然保護區管理。要推動多污染物協同控制，多污染源綜合防控，加強聯防聯控和流域共治，建立統一的決策協商、信息通報、環評會商、聯合執法和預警應急機制。

(四)實施工業污染源全面達標排放計劃

工業生產是主要污染源，二氧化硫排放量占88.1%，氮氧化物占67.6%，特別是工業排放的有毒有害物質，對人體健康的損害更大。《建議》提出，實施工業污染源全面達標排放計劃。

工業污染源達標排放，既是法律的基本要求，也是企業環境責任的底線要求，可以內化企業環境行為的外部性，為公平競爭營造良好的市場環境。據估算，如果現有工業污染源均能夠做到穩定達標排放，主要污染物排放量可以再減少40%左右。嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，確保新污染源排放達標。對現有污染源，綜合采取清潔生產改造和污染深度治理、限產限排、停業關閉等措施，確保達標排放。

(五)實現城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩定運行

隨著城鎮化快速發展，生活污染日益凸顯。生活源氨氮排放量占57.9%，生活垃圾年產生量超過1.7億噸。《建議》提出，實現城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩定運行。

城鎮生活污水垃圾處理是城鎮管理和環境治理的重要內容，是提高全社會環境意識和責任意識的重要載體。當前，我國城鎮水污染防治中，重調水輕治理、重地上輕地下、重景觀輕排放、重水線輕泥線、重建設輕運行、重末端輕源頭、重規模輕質量等問題相當突出。要對城鎮污水處理設施建設進行填平補齊、升級改造和管網完善。到2020年，全國所有縣城和重點鎮具備污水收集處理能力，地級及以上城市建成區污水基本實現全收集、全處理，縣城、城市污水處理率分別達到85%、95%。加快城鎮生活垃圾無害化處理設施建設，破解一些城市面臨的“垃圾圍城”困境。建立健全政府和社會資本合作機制，吸引更多民間資本投入，保障污染治理設施穩定運行。

(六)堅持城鄉環境治理并重

城市與農村生態環境是相互補充、互為依存的唇齒關系。《建議》提出，堅持城鄉環境治理并重。

農村是環境保護的短板，也是污染排放的重要來源。據第一次全國污染源普查，農業源在化學需氧量、總氮、總磷排放量中所占比例，分別達到43.7%、57.1%和67.3%。要嚴格控制農業用水總量，實施化肥、農藥零增長行動，支持規模化畜禽養殖場開展標準化改造和建設，深入開展秸稈資源化利用。加快農村環境綜合整治，到2020年新增完成環境綜合整治的建制村13萬個。

三、改革環境治理基礎制度

環境保護需要充分發揮制度的引導規制激勵約束等功能。《建議》提出，改革環境治理基礎制度。

(一)實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系

環境保護的嚴峻現狀和民眾的巨大需求，決定了必須對其實行最嚴格的制度，源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。這就需要發揮各方面的作用。地方各級政府對轄區環境質量負責，企業是污染治理的責任主體，公眾也有權利和義務共同參與環境保護。要形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，匯聚各種力量，產生最大合力。

(二)建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制

排污許可是國際上普遍采用的一項基本環境管理制度。《建議》明確要求，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。加快制定排污許可管理條例，建立以排污許可證為核心的污染防治管理體系，有效銜接環境影響評價、“三同時”、排污收費等制度，將排污者應當遵守的法律法規、標準規范、總量控制指標等方面的要求具體化，切實落實企業責任。

(三)建立全國統一的實時在線環境監控系統

環境監測是環境治理的基石。《建議》提出，建立全國統一的實時在線環境監控系統。這就要堅持全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責，統一規劃建設監測網絡，按照統一的標準規范開展監測評價，客觀、準確地反映環境質量、污染排放和生態狀況。開展環境大數據建設和應用，為日常監管提供支撐。

(四)開展環保督察巡視，嚴格環保執法

這是落實地方政府對環境質量負責的重要抓手和突破口。重點督察黨中央、國務院環境保護重大決策部署，以及環境保護法律法規和國家環境保護計劃、規劃、重要政策措施的落實情況，推動地方黨委和政府及其有關部門落實環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”。實施好新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》，重點打擊偷排偷放、偽造監測數據和不正常運行治污設施等違法行為，讓環境守法成為新常態。

(五)實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度

這是對環保管理體制的重大創新和突破。要將基層環保機構監測監察執法的管理職能統一到省級環保部門，獨立進行監管執法和環境監測。結合加強聯防聯控和流域共治，探索建立跨地區的環保機構，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一治理。

(六)健全環境信息公布制度

全面推進環境信息公開，主動發布環境質量、環境監測、重點污染源、突發環境事件等信息。實行陽光審批，堅持環保審批依據、流程、結果全部公開。推行陽光執法，公開環境行政處罰信息，及時向社會公布違法者名單。推動企業主動公開環境信息。把政府和企業都放在陽光下，接受公眾監督，推動全社會參與環境保護。