國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見

國辦發 〔2016〕83號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

集體林是培育森林資源的重要基地，是維護國家生態安全的重要基礎。2008年以來，我國集體林權制度改革取得重大成果，集體林業煥發出新的生機，1億多農戶直接受益，實現了“山定權、樹定根、人定心”。但是，還存在產權保護不嚴格、生產經營自主權落實不到位、規模經營支持政策不完善、管理服務體系不健全等問題。為鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發揮集體林業在維護生態安全、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展中的重要作用，經國務院同意，現就完善集體林權制度提出如下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持和完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規范有序流轉，促進集體林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，創新產權模式和國土綠化機制，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮集體林生態、經濟和社會效益。

(二)基本原則。堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產權益保護;堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度;堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質和增效;堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。

(三)總體目標。到2020年，集體林業良性發展機制基本形成，產權保護更加有力，承包權更加穩定，經營權更加靈活，林權流轉和抵押貸款制度更加健全，管理服務體系更加完善，實現集體林區森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家生態安全得到保障的目標。

二、穩定集體林地承包關系

(四)進一步明晰產權。繼續做好集體林地承包確權登記頒證工作。對承包到戶的集體林地，要將權屬證書發放到戶，由農戶持有。對采取聯戶承包的集體林地，要將林權份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經營機制。對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，要依法將股權量化到戶、股權證發放到戶，發展多種形式的股份合作。探索創新自留山經營管理體制機制。對新造林地要依法確權登記頒證。

(五)加強林權權益保護。逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經營活動。確因國家公園、自然保護區等生態保護需要的，可探索采取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態保護與林農利益間的矛盾。全面停止天然林商業性采伐后，對集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內，農村集體經濟組織不得強行收回農業轉移人口的承包林地。有序開展進城落戶農民集體林地承包權依法自愿有償退出試點。

(六)加強合同規范化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書面合同，切實保護當事人的合法權益。基層林業主管部門要加強指導，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應明確規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等責任，促進森林資源可持續經營。農村集體經濟組織要監督林業生產經營主體依照合同約定的用途，合理利用和保護林地。

三、放活生產經營自主權

(七)落實分類經營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區劃界定方法和程序，優化林地資源配置。建立公益林動態管理機制，在不影響整體生態功能、保持公益林相對穩定的前提下，允許對承包到戶的公益林進行調整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時公示采伐指標分配詳細情況。

(八)科學經營公益林。在不影響生態功能的前提下，按照“非木質利用為主，木質利用為輔”的原則，實行公益林分級經營管理，合理界定保護等級，采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動集體公益林資產化經營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉。

(九)放活商品林經營權。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，賦予林業生產經營主體更大的生產經營自主權，充分調動社會資本投入集體林開發利用。大力推進以擇伐、漸伐方式實施森林可持續經營，培育大徑級材，提高林地產出率。

(十)優化管理方式。簡化林業行政審批環節和手續，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產經營行為的管制，充分釋放市場活力。林業主管部門要完善全國林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊、明確林業生產經營主體，向社會公示并提供查詢服務。

四、引導集體林適度規模經營

(十一)積極穩妥流轉集體林權。鼓勵集體林權有序流轉，支持公開市場交易。鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權，發展林業適度規模經營。創新流轉和經營方式，引導各類生產經營主體開展聯合、合作經營。積極引導工商資本投資林業，依法開發利用林地林木。建立健全對工商資本流轉林權的監管制度，對流轉條件、用途、經營計劃和違規處罰等作出規定，加強事中事后監管，并納入信用記錄。林權流轉不能搞強迫命令，不能違背承包農戶意愿，不能損害農民權益，不能改變林地性質和用途。

(十二)培育壯大規模經營主體。采取多種方式興辦家庭林場、股份合作林場等，逐步擴大其承擔的涉林項目規模。大力發展品牌林業，開展公益宣傳活動，引導生產經營主體面向市場加快發展。鼓勵地方開展林業規模生產經營主體帶頭人和職業森林經理人培訓行動。

(十三)建立健全多種形式利益聯結機制。鼓勵工商資本與農戶開展股份合作經營，推進農村一二三產業融合發展，帶動農戶從涉林經營中受益。建立完善龍頭企業聯林帶戶機制，為農戶提供林地林木代管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務。引導涉林企業發布服務農戶社會責任報告。加大對重點生態功能區的扶持力度，支持林業生產公益性基礎設施建設、地方特色優勢產業發展、林業生產經營主體能力建設等，推動集中連片特困地區精準脫貧。

(十四)推進集體林業多種經營。加快林業結構調整，充分發揮林業多種功能，以生產綠色生態林產品為導向，支持林下經濟、特色經濟林、木本油料、竹藤花卉等規范化生產基地建設。大力發展新技術新材料、森林生物質能源、森林生物制藥、森林新資源開發利用、森林旅游休閑康養等綠色新興產業。鼓勵林業碳匯項目產生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進碳匯進入碳交易市場。

(十五)加大金融支持力度。建立健全林權抵質押貸款制度，鼓勵銀行業金融機構積極推進林權抵押貸款業務，適度提高林權抵押率，推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業申請、部門推薦、銀行審批”運行機制，探索開展林業經營收益權和公益林補償收益權市場化質押擔保貸款。加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。鼓勵和引導市場主體對林權抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權進行收儲。各地可采取資本金注入、林權收儲擔保費用補助、風險補償等措施支持開展林權收儲工作。完善森林保險制度，建立健全森林保險費率調整機制，進一步完善大災風險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創新差別化的商品林保險產品。研究探索森林保險無賠款優待政策。林業主管部門要與保險機構協同配合，聯合開展防災減災、宣傳培訓等工作。

五、加強集體林業管理和服務

(十六)提升集體林業管理水平。加強基層林業業務技術人員培訓，提升林權管理服務機構能力和服務水平。充分利用現代信息技術手段，建立全國聯網、實時共享的集森林資源、權屬、生產經營主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統，推廣林權集成電路卡(IC卡)管理服務模式，方便群眾查詢使用。依托林權管理服務機構，搭建全國互聯互通的林權流轉市場監管服務平臺，發布林權流轉交易信息，提供林權流轉交易確認服務，維護流轉雙方當事人合法權益。

(十七)健全經營糾紛調處機制。縣級以上地方人民政府要加強對農村林地承包經營糾紛調解和仲裁工作的指導，制定糾紛調解仲裁人員培訓計劃，加強法律法規和政策培訓。妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應急處理工作，切實維護社會和諧穩定。探索建立糾紛調解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開設林業法律救助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。

(十八)完善社會化服務體系。加快基層林業主管部門職能轉變，強化公共服務，逐步將適合市場化運作的林業規劃設計、森林資源資產評估、市場信息、技術培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔。研究探索通過政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展森林防火、林業有害生物統防統治、森林統一管護等生產性服務。鼓勵有條件的地方加大對包括整地造林、撫育等關鍵環節在內的林業機械購置補貼力度。將林產品市場納入農產品現代流通體系建設范圍。積極發展林業電子商務，健全林產品交易市場服務體系，鼓勵引導電商企業與家庭林場、股份合作林場、農民合作社對接，建立特色林產品直采直供機制。實施林業社會化服務支撐工程，支持基層公共服務機構和社會化服務組織的基礎設施建設。

六、加強組織保障

(十九)強化組織領導。國家林業局要加強統籌協調，推動完善集體林權制度的各項政策措施落到實處。各有關部門要按照職責分工，繼續完善相關政策，形成支持集體林業發展的合力。各省(區、市)要制定完善集體林權制度的實施方案，將集體林權制度改革成效作為地方各級領導班子及有關領導干部考核內容。加強集體林權管理隊伍建設，改善工作條件。按照國家有關規定，對發展集體林業貢獻突出的單位和個人予以表彰。

(二十)鼓勵積極探索。加強輿論宣傳引導，營造有利于完善集體林權制度的良好氛圍。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在加強林權權益保護、放活商品林經營權、優化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態效益補償等方面進行深入探索。建立第三方評估機制，不斷總結好經驗好做法，及時進行交流和推廣。

國務院辦公廳

2016年11月16日