依法治國視域下如何加強森林資源監管

核心提示：森林資源是發展生態林業、民生林業的物質基礎，是建設生態文明的根本保障。培育、保護和管理森林資源在生態文明建設中具有戰略性、決定性的地位，是推進生態文明建設的一項基礎性、根本性工作。

中共中央、國務院頒發的《關于加快推進生態文明建設的意見》指出，“生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現”。森林資源是發展生態林業、民生林業的物質基礎，是建設生態文明的根本保障。培育、保護和管理森林資源在生態文明建設中具有戰略性、決定性的地位，是推進生態文明建設的一項基礎性、根本性工作。

在新常態下，林業改革發展內外部環境發生了深刻變化，給林業改革發展帶來了全新機遇，也帶來了前所未有的挑戰。同時，這些深刻變化，也使得我國森林資源保護和監管面臨著諸多新的問題與挑戰。

一是資源保護與經濟發展矛盾日益突出。林地保護管理形勢更加嚴峻。據統計，過去5年間，我國有1.2億畝林地轉為非林地，每年流失林地高達2418萬畝，其中，非法占用200萬畝，毀林開墾等占用超過2000萬畝。森林防火、防蟲、防盜等工作擔子重、壓力大、任務繁重。此外，野生動植物保護形勢嚴峻、壓力巨大。

二是森林供給與社會需求存在較大差距。目前，我國仍是一個缺林少綠、生態脆弱的國家。森林覆蓋率為21.63%，遠低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7，總量不足、質量不高、分布不均的狀況仍未根本改變。另外，木材供需矛盾十分突出，木材安全形勢總體不容樂觀。生態產品短缺問題嚴重，供給能力不能滿足社會的多樣化需求。

三是生態需求與環境質量下降矛盾尖銳。社會公眾對青山綠水、生態產品的需求日益增長，生態環境等問題得到廣泛關注。生態環境質量惡化嚴重，極端氣候頻繁出現，時常出現“藍天只能靠東風”的尷尬局面。

黨的十八屆四中全會提出要全面依法治國。落實到林業上就是全面推進依法治林，實行林業治理能力和治理體系現代化。當前要深入學習貫徹習近平總書記關于生態文明建設的重大戰略思想和《意見》等文件精神，堅持中國特色社會主義生態觀，在依法治國視域下切實加強森林資源保護和監管。

一要全面推進依法行政。依法行政是依法治國的重要組成部分。要貫徹執行《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《建設項目使用林地審核審批管理辦法》《行政許可責任追究制度》《行政許可監督辦法》等，規范林業行政許可事項，推進政務公開，接受社會監督。要以事實為依據、以法律為準繩，對破壞森林資源案件進行督查督辦。要繼續加強執法人員培訓，完善執法程序、機制，規范行政執法行為，提高執法人員法律素養，實現嚴格規范公正文明執法。要嚴于律己，認真履行職責，嚴格依法行政，不設法律之外的特殊權力，不以權謀私，不濫用職權，堅持權為民所用，利為民所謀。

二要制定完善法規法律。全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容。要圍繞提升和發揮林業生態功能，推動林業立法由注重保護管理單一自然資源向注重保護管理整個自然生態系統轉變，著力完善覆蓋森林、濕地、荒漠生態系統和生物多樣性的林業法律法規體系，增強自然生態系統保護管理的科學性、協同性和有效性。要突出地方特色，加快制訂、完善地方性森林資源保護和監管的法律法規，并與國家立法搞好銜接配套。當前要抓緊修改、制定《森林法》《森林法實施條例》《野生動物保護法》《天然林保護條例》和生態補償、濕地保護、生物多樣性保護、林業行政執法、破壞森林資源責任追究等制度。

三要妥善解決法律法規間的銜接問題。我國森林資源保護與管理、生態保護職能分散在多部門。部門間法律法規、政策措施在執行中存在差異、標準不一。如林地的認定和管理、自然保護區的管理等，林業部門與國土、環保、旅游等部門的法規、政策都存在差異，在實際管理中往往有所不一，包括對土地性質認定的規范不同，相關數據庫沒有聯網合并。再加之部門間協調、合作不暢，缺乏必要的溝通銜接，致使法律法規間銜接方面弊端較多。同時，地區間的合作缺乏法制依據，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法。為此，《意見》也指出，要加強法律法規間的銜接。只有這樣，才能有效解決好行業法律法規間的矛盾以及部門間的相互協調與合作。

四要嚴格責任追究制度。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。森林資源保護和監管要有嚴格的責任追究，從制度層面上落實責任的政績考核評價、責任追究制度體系，出臺問責標準。同時，要高度重視社會和輿論監督，建立損害、破壞森林資源大要案查處情況發布制度和保護管理重大事項約談機制，努力遏制地方政府違法違規行為的發生。

五要建立跨部門聯合辦案機制。我國森林資源面廣而量大，各地情況又千差萬別，單純依靠林業主管部門及其監督機構難以完全監督到位。實施“義務森林資源監督員制度”具有現實針對性，值得復制與推廣。其目的是吸收社會力量共同參與，構建起一個較為完善的森林資源破壞信息來源體系和監督監管體系。監督機構要依靠社會力量，實行從監督部門單打獨斗到全社會合力推動的轉變。與各級林業主管部門要建立健全完善的聯席會議制度、聯合工作機制，強化信息交流、開展聯合行動，形成監管合力。包括與地方檢察機關等公檢法部門，加強信息溝通、情報交流，建立聯合辦案機制，有效打擊重大涉林違法犯罪行為;與紀檢監察機關、組織(人事)部門建立健全生態環境和資源損害責任追究的溝通協作機制。

六要強化監督職能。強化對破壞生態環境等行為的執法監察和專項督察。資源環境監管機構獨立開展行政執法。當前部分森林資源破壞案件系政府主導，造成了案件查處、問責不到位。目前森林資源監督機構在涉林案件的查處中沒有實際的行政執法權，監督有時變成一種“軟任務”。因此，為排除不當干預，尤其是當地方黨委政府、林業主管部門行政執法不作為、不力、不到位時，賦予監督機構有效監督手段，強化監督職能，實施森林資源全過程監管、跟蹤，代表國家對責任單位責任人，直接依法依規開展重大案件的查處和問責。