環保部將對造紙等行業實行排污許可“一證式”管理

環保部部長陳吉寧在近日召開的排污許可制度國際研討會(以下簡稱“研討會”)上表示，環保部正著手建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，未來將排污許可建設成為固定點源環境管理的核心制度。

陳吉寧透露，下一步整合銜接現行各項環境管理制度，實行排污許可“一證式”管理，形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局，提升環境治理能力和管理水平。

此前，在今年8月29日召開的十二屆全國人大常委會第十六次會議聯組會議上，陳吉寧曾表示，全面推行排污許可，依法核發許可證，在今年年底前完成國控重點污染源及排污權有償使用和交易的試點地區的核發工作，2017年年底前完成全國核發工作。

環保部的一位官員對21世紀經濟報道記者介紹，盡管環保部去年擬定了《排污許可證管理暫行辦法》的草案，但這一草案不再對外發布了。“根據中央的要求，環保部初步考慮，將制定推進污染物排污許可制度的實施方案。”

建立統一的固定源環境管理平臺“十三五”規劃建議提出，改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。

所謂排污許可是具有法律意義的行政許可，是以許可證為載體的，是對排污單位的排污權利進行約束的一種制度。它將固定污染源所應遵循的所有要求明確化、細致化，具體到每個排污單位，規定了排污申報、排放標準、監測方案、環保設施監管和限期治理以及違法處罰等內容。

陳吉寧解釋，排污許可是世界各國通行的環境管理制度，是企業環境守法的依據、政府環境執法的工具、社會監督護法的平臺，對控制和減少污染排放起到了重要作用。截至目前，我國環保部門已累計向20多萬家企業頒發了排污許可證。

但我國現有的排污許可制度存在不少問題。陳吉寧解釋，現行各項環境管理制度之間銜接不夠，制度的實施不協調，沒有樹立排污許可在綜合排放體系管理中的核心地位;缺乏有效的頂層設計和具體的實施辦法。

盡管《環境保護法》、《水污染防治法》和明年1月1日開始實施的《大氣污染防治法》都對許可證做出明確規定，但這些規定現在看來基本上是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對拒不領證、逾期拒不改正行為的制約措施，導致環保部門對這些環境違法行為難以實施監管和處罰。

陳吉寧指出，排污許可的技術體系也不健全，實際排放量的確定方法在全國范圍內還沒有統一，一些企業還存在多套排放量的統計體系，這也帶來了數據混淆和監測結果權威性的問題。此外，發證范圍和種類也五花八門，有很多固定源本來應該納入排污許可的沒有納入進來

陳吉寧分析，在排污許可制度的頂層設計中，未來要以排污許可制度為核心，整合環境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污權交易、排污收費等環境管理制度，建立統一的固定源環境管理平臺，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理。

“這意味著排污許可將成為針對企業污染物排放管理的核心工具。”環保部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰對21世紀經濟報道記者分析，隨著環境管理的模式由總量控制向質量改善的過渡，排污許可將不再是基于總量控制制度之下的管理工具，而是服務于質量改善的管理工具，這將涉及到一系列的整合。

一位地方環保官員對21世紀經濟報道記者分析，此前不少地方也有排污許可，但不少情況下淪為一紙空文。這就要求排污許可制度需要重新設計。

“理想的狀況是，排污許可在前面可以銜接環評、三同時和驗收等制度，后面可以銜接達標排放、總量控制、排污收費、排污權交易、環境執法、綠色信貸等制度。”前述地方環保官員解釋，如何將這些制度通過排污許可證有機銜接起來，這將是一個很大的制度挑戰。

陳吉寧介紹，排污許可將實行一企一證、綜合管理。統籌考慮水污染物、大氣污染物、固體廢棄物等要素，簡化行政審批程序和審批流程，實現“一窗口”對外、“一站式”服務，提高政府環境管理效能。

建議2017年出臺排污許可條例

在研討會上，環保部環境規劃院副院長王金南介紹，環保部正在開展排污許可制度改革總體設計。

根據王金南的研究，排污許可改革的目標包括總體目標和具體目標。其中，總體目標為：經過五至十年，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度，建立系統化管理機制，實現企業環境行為的一證式管理，促進清潔化生產技術的革新與應用，有效控制和減少污染物排放，防范環境風險，切實改善環境質量。

同時，排污許可改革的具體目標，分為兩個階段性的目標：到2017年，出臺國家層面的排污許可證管理辦法和出臺排污許可條例，明確排污許可制度的適用對象、實施主體、實施程序、技術方法、執行規范、證后監管及問責機制。允許各省制定地方層面的管理辦法或實施細則，推動排污許可制度在全國范圍的實。

根據《大氣十條》和《水十條》要求，在實施范圍上，首先針對電力、鋼鐵、造紙、紡織、釀造等排放監測基礎扎實的大型點源開展排污許可證發放工作，許可證限定的污染物類型可先以國家和地方重點控制指標為主。

到2020年，根據排污許可條例，完善排污許可技術規范體系，加強管理能力建設，初步形成點源綜合管理系統，許可證發放逐步納入其他行業有監測條件的重點污染源。對于未批先建、批驗不符合的違規企業，根據管理條件分階段、分類型納入排污許可管理體系。

王金南指出，在許可范圍上，將首先進行區域和流域負荷評估，至少把占固定點源主要大氣和水污染物排放量85%以上的污染物納入排污許可證發放范圍。考慮到城鎮污水和垃圾等公共環境基礎設施對區域流域環境質量的影響，城鎮污水處理廠、城鎮垃圾處理廠、城市危險廢物處置設施、工業園區廢水處理廠等也納入排污許可證發放范圍。

王金南透露，近期將根據《大氣十條》和《水十條》要求，對電力、造紙、紡織等排放量大的行業污染源開展排污許可證發放工作。對京津冀、長三角、珠三角等區域以及重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域等水域污染源開展排污許可證發放工作。