新環保法遭遇實施難題

>　　新修訂的《中華人民共和國環境保護法》已于今年1月1日正式實施。然而，新《環保法》的實施遇到了很多問題和阻力：公益訴訟的案例并沒有像人們想象的那樣大量涌現;對訴訟案件，地方法院不立案、地方政府不執法現象較為普遍，這一狀況的出現與中國的法治結構缺陷密切相關。

　　新環保法實施的法治難題

　　在十八屆三中全會前，中國的法治結構過于突出行政力量，強調政府的終極管控作用，筆者將這一現象稱為“管控為主的法治”。而今，在國家治理體系格局下，在全國推進依法治國的戰略中，新《環保法》強調信息公開與公眾參與，突出社會作為法治平衡力量的作用，筆者將這一現象稱為“共治為主的法治”。所以新《環保法》面臨著從“管控法”向“共治法”轉變的問題。

　　眾所周知，公眾的參與可以有效監督法治的實施，無論對企業還是對地方黨委、政府皆是如此。故而，若沒有公眾的有效參與，依法共治的局面是很難實現的。十八屆四中全會中“關于全面推進依法治國”的戰略安排所釋放的信號表明，從“管控法”向“共治法”的轉變是必然的、必須的，只有向“共治法”轉變，國家機關才能被置于真正的監督之下。

　　然而，監督機制的建立與實施是“共治法”運轉起來的必要條件。而現在卻存在法院不立案、公安機關不作為問題，以致社會無法發揮有效監督的作用。相反地，如果能逐步建立起監督機制，相應的法律程序便能加以啟動。這不僅適用于環保，整個中國的法治都應如此。

　　新環保法實施的執法難題

　　在政府“限權”的改革大背景下，2015年實施的新《環保法》賦予了環保部門更多的權力，這是非常難得的。近來，一系列圍繞環評的改革措施也相應出臺，環評機構中的環保行政主管部門所屬事業單位與行政主管部門脫鉤，環評技術服務業逐漸破除行政背景，成為真正的市場行為。但是環保部的地位和機構建設現狀決定了這些措施在實施過程中難以“下基層”。

　　首先，從機構的地位來看，環保部門的機構地位呈現“倒金字塔”結構，即環保部門中央和省級機構力量較為強大，專業化色彩突出，高級研究人才較多，相比之下，市、縣一級環保部門的力量明顯要單薄得多。

　　其次，環保部門的執法力量結構也呈現“倒金字塔”型，中央和省級執法力量雄厚，而市、縣、鄉級的執法力量則較薄弱，有的縣級環保局能夠保障日常執法的工作人員只有一到兩人，而部分鄉鎮根本沒有任何執法力量。在環境治理過程中，區縣、鄉鎮及街道一級的環境執法力量是對企業進行環境指導和環境執法的主力軍，但這支力量的缺失使新《環保法》在實施過程中容易出現虛化、缺位的問題。此外，環境治理對環保部門相關人員的專業化要求越來越高，但實踐過程中，很多區縣因為人才欠缺，在執法工作中，沒有相關專業的人員參與。以上這些問題使得新環保法大打折扣。

　　再次，環保部門自身也存在很多問題。如其既當“運動員”也當“裁判員”的情況也時常存在。

　　筆者認為，要解決當下的問題需要先理順機制，故在環評和環境規劃上，環保部應該只主管行政審批，剝離其經營的職能，讓市場去提供第三方服務，這樣不僅釋放了編制，還可以大大提升基層的專業素養和執法能力。

　　新環保法實施的司法難題

　　截至目前，中國各地籌備成立和已經成立的資源環境審判法庭至少有50個，這在世界范圍內創了新高，像我國這樣在全國范圍內大量存在資源環境審判庭的情況在其他國家是鮮有的。

　　我國的資源環境審判法庭是2014年從國外引進的，我們引入國外經驗時側重強調優點、忽略缺點，沒有立足我國國情加以深入調研、考察，致使很多制度引進后水土不服。首先，環境審判改革面臨相關人員專業性欠缺的問題，最高人民法院資源環境審判庭的法官都是從民事庭轉崗過來的，沒有專門從事資源環境審判的。其次，目前環境訴訟案件并不多，而且一些環境公益訴訟案件的提起是地方政府或地方法院為了自我宣傳而操作的結果。

　　新環保法實施的自身不足

　　雖然新《環保法》希望通過“面面俱到”的方式加強其在環境保護領域中的權威性，但它仍然不是中國的環境基本法。

　　譬如，在規定生態紅線制度、加強自然生態區域保護、加強生態修復、保護生態安全、開展生態補償、重視農業生態保護等制度的法律效力等級上，并不高于《農業法》、《林業法》、《草原法》、《水法》等專項法律。它實際上只能起到指導、補充的作用，因此其權威性也不可能超越這些專項法律。此外，新《環保法》在生態保護方面也將遇到權威性不夠的問題，在其實施過程中，農業、林業、海洋、國土資源等部門以生態保護適用已有專項法為由而拒絕適用新《環保法》的相關規定。所以，若不能確保新《環保法》的權威性，其部分規定將會被逐漸架空，乃至最后形同虛設。

　　其次，在實踐中，農業、林業、海洋、國土資源等各部門均相繼強化了本部門的資源保護和污染防治工作，而對環保部門的統一指導和監督卻持抵觸甚至否定態度。由此可見，環境保護的相關法律、法規在立法過程中缺乏統一的指導原則、方法、措施及手段。

　　再者，新修訂的《環保法》仍然沒有明確宣告和承認公民的環境權，這將不可避免地使公民環境權無法得到保障，使公民參與權無法充分實現。

　　最后，在此次修訂中，部分較為嚴格的處罰權并未完全下放。比如，要關閉嚴重違法企業必須報請有批準權的人民政府批準，如果政府庇護企業而不采納環境保護部門的建議，新《環保法》就沒有明確、具體的措施來保障環保部門執法。

　　很多此類的相關規定，譬如公眾參與的程序、環境公益訴訟提起的具體條件等，仍需進一步細化來增強其可操作性。

　　通過體制和機制改革激活新環保法實施

　　體制不順暢、機制不健全，是新《環保法》實施的兩大困局。

　　在現實中，環保部門不能、不敢嚴格執法的主要原因在于地方黨委和地方政府的干預。新《環保法》的實施使得地方環保部門的執法工作面臨嚴峻挑戰：若不嚴格執法，公眾對環境污染問題不滿意;若嚴格執法，地方黨委和政府也將不滿意。如今，地方環保人事任命仍然處于地方黨政機關的掌控之下，這就使得環保部門很可能迫于黨委和政府的壓力而不敢嚴格執法。特別是在經濟欠發達地區，嚴格執法的環保局長不僅不受當地企業的歡迎，也往往不受黨政機關領導的“待見”，甚至面臨可能調離職位甚至被免職的命運。所以，環保部門受“夾板氣”，不敢嚴格執法的現象也必將越來越明顯。

　　其次，以往環保部門缺乏強制執行權。可喜的是，此次新《環保法》授予了環保部門及其他相關部門查封、扣押的權力。然而，我們可以預見，這項權力的行使將會遭受巨大的阻力，強制執行權難以得到全面、有效的貫徹、執行。故而，建立保證環保獨立執法的相關機制對于保證環保新常態的實現尤為重要。

　　再次，新《環保法》第68條規定，由其自身的違法行為造成嚴重后果的，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責部門的主要負責人應當引咎辭職。但是，新《環保法》卻沒有規定如果相關責任人不引咎辭職，則應該如何處理?如果責任人所在的單位不讓責任人引咎辭職，又該如何處理?公眾、社會組織及被侵權人對不引咎辭職有何救濟途徑?從這些細節部分的立法空白可以預見，引咎辭職制度無法順暢實施。

　　此外，新《環保法》還存在公眾參與機制不健全、公眾參與缺乏必要保障的問題。新《環保法》規定了公益訴訟制度，社會組織及其個人能否對政府的行政違法行為提起公益訴訟。從目前的法律規定來看，若地方黨委、政府干預人民法院迫使其不受理環境公益訴訟，社會組織和個人并沒有救濟途徑。因此，如何監督地方黨委干預人民法院受理公益訴訟案件亟待解決。此外，地方黨委和政府消極怠法的現象也亟須整治。故而，應當完善社會各界的參與和監督機制，從而能夠及時發現違法、有效監督執法，使得新《環保法》順暢運行。

　　總的來說，若不理順現行的體制和機制，新《環保法》就難以發揮其制裁違法行為的“爪”與“牙”的作用，新修訂的《環保法》將會陷于存之無用、棄之可惜的狀態，從而破壞法治的尊嚴。

　　(作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長)