工業水污染防治立法難題待解

　　依據《水污染防治法》，我國實施的是“統一監管，分工負責”的水污染防治管理模式。統一監管部門為縣級以上人民政府環境保護主管部門。水利、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，按照各自的職責，對水污染防治事項進行管理。在尚無專門立法的情況下，工業水污染排放管理體制應適用《水污染防治法》所確立的模式。

　　盡管城鎮生活污水的排放量要高于工業廢水，但是由于工業廢水的成分極其復雜，不僅難以凈化，而且治理困難，其對水環境的影響要遠高于城鎮生活污水。因此，能否對工業污水排放行為進行有效管制，在很大程度上影響到我國對水環境的治理效果。

　　我國工業水污染防治立法存在的問題

　　首先，立法目的嚴重偏失。立法目的是立法理念的具體化，同時為基本原則的設計和相關制度的構建指明了方向。依據《水污染防治法》，其立法目的主要有“防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全”和“促進經濟社會全面協調可持續發展”兩項。簡而言之，即“保護環境”和“促進可持續發展”。由于可持續發展的度很難把握，其本意常常被曲解，可持續發展往往成為發展經濟的代名詞。若同時把保護環境和發展經濟作為立法目的，不能不說這兩者之間是存在沖突的，在實際執行中，后者往往占據優勢。立法目的存在偏差，會導致調整污水排放行為的《水污染防治法》并非以保護水環境質量為目標，而是為實現水資源利用經濟利益最大化提供法律保障。因此，在這一立法目的指導下構建的總量控制、排放標準、排污收費等相關制度的實施效果也會大打折扣。

　　其次，法律規定不完善。我國防治工業水污染的相關法律規定存在很多問題，主要表現在管理體制和制度設計兩方面：

　　一方面，管理體制不健全。與管理體制相關的法律規定主要存在以下問題：一是規定存在重大疏漏。《水污染防治法》在劃分監管職責時，未把工業主管部門納入其中，而工業又是排污大戶，由于缺少明確的法律依據，工業主管部門的地位很尷尬。二是監管部門關系難以協調。環境保護部門和其他具有環境保護職能的部門都屬于縣級或以上人民政府的職能部門，行政級別往往相同，不存在誰領導誰的問題，在實踐中往往會出現有利則爭、無利則推諉的尷尬局面。三是缺少流域統一管理。在現行工業污水排放管理體制下，是以行政區域劃分監管職責。基于這種人為的分割，各行政區僅需對河段斷面水質負責，無需過多考慮上下游的利益，其治理水污染的積極性往往不會太高。

　　另一方面，制度設計問題較多。與法律制度設計相關的規定主要存在以下問題：一是重懲罰輕激勵。按照現行立法，超過排放標準或總量控制指標排放污染物的企業會受到相應的懲罰，如繳納罰款。然而，達標排污的企業或者少排污的企業卻很難在現有的法律框架下得到相應的獎勵，企業減排意愿不強。二是重實體輕程序。我國環境保護立法

　　普遍存在重實體輕程序的問題，工業水污染防治立法也不例外。現行立法僅規定了生態補償的補償方式和補償對象等實體要素，卻缺少相應的程序性規定，造成這一制度形同虛設。三是重行政輕經濟。在對工業污水排放進行管制時，現行法律制度多屬于行政管制措施，缺乏經濟調控措施。生態補償雖屬于經濟調控措施，但是由于其缺乏實踐性，在工業水污染防治領域難以落實。四是重發展輕環保。與歐美等發達國家相比，我國水污染物排放標準和總量控制指標明顯較低。較低的排放要求可以減輕企業負擔，但是很難扭轉水環境質量持續惡化的趨勢。再者，我國排污費征收標準通常要低于企業治理污染的費用。

　　第三，法律實施效果不佳。除了管理體制和相關制度存在問題外，影響立法實施效果的因素還有以下幾方面：一是缺少配套性規范。在工業污水排放管制領域，雖然我國實施了一系列相關立法，但是由于缺少配套性規范，很多法律規定難以實施。例如，由于缺少與工業污水排放管理體制相配套的法規、規章或實施細則等，現有管理體制存在的部門職責不清、協調機制不明等問題尚未得到解決，管理機制運作效率較低。二是地方保護主義盛行。為了促進本地區經濟繁榮發展，一些地方政府甚至無視環境保護，降低市場準入門檻，環境影響評價僅是走過場，新建企業存在很多隱患。即便一些企業超標排污或者造成污染事故，地方政府也通常會持縱容態度，很少實施限期治理或責令關閉等懲戒措施。三是企業社會責任缺失。在激烈的市場競爭中，很多工業企業并沒有樹立正確的發展理念，一味追求經濟利益，千方百計降低生產成本，如不正常使用水污染處理設施、閑置設施甚至擅自拆除，造成污水超標排放。更有甚者，一些企業私自設置暗管、滲坑、滲井等偷排工業廢水，對地表水和地下水造成了嚴重污染。

　　我國工業水污染立法的建議

　　第一，修改立法目的。受制于《水污染防治法》的雙重立法目的，在排污收費等制度實施的過程中，一旦出現環境利益與經濟利益相沖突的局面，前者往往會讓位后者。盡管立法實施已經近30年，但是我國的水環境質量沒有得到根本改觀。因此，急需修改《水污染防治法》的立法目的，以有效指導水污染防治工作。在對立法目的進行修改時，建議去掉“促進經濟和社會的可持續發展”，僅保留“防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全”，將雙重立法目的變為單一立法目的，確立環境保護的優先地位，將其作為處理環境保護和經濟發展的標尺，以此為指導重構工業污水排放管制制度，徹底扭轉工業水污染治理過程中存在的重發展而輕環保的現象。

　　第二，完善相關規定。針對管理體制及相關制度存在的問題，建議采取以下措施予以完善：

　　一方面，完善工業污水排放管理體制。一是明確工業主管部門的法律地位。由于工業污水排放源種類較多且構成復雜，建議盡快明確工業主管部門的法律地位。此外，應根據具體事項，對工業主管部門的職責做出差異性規定。在工業水污染防治領域，建議將工業主管部門納入主管部門，與環保主管部門一同指導、協調和監督工業水污染防治工作。在其他領域，工業主管部門應以分管部門的角色出現，配合其他部門，在其職責范圍內做好相關事項。二是明確相關部門的職責。在確定好管理部門分工后，立法還要對主管部門和分管部門的具體職責、部門協調機制做出規定，明確各部門在工業污水防治中應承擔的職責，提高管理機制的可操作性。三是加強流域統一管理。跨行政區域河流、湖泊和水庫所在地的人民政府，可以考慮建立聯席會商制度。在會商時，由共同的上級人民政府主持，一同協商跨行政區域的水污染防治事項。在實施會商制度的同時，建議配套實施區際生態補償機制，以調動上游區域治理水污染的積極性。

　　另一方面，完善工業污水排放相關制度。一是在懲戒的同時，要注重激勵。建議實施排污權交易機制，在總量控制的前提下，鼓勵企業出賣盈余的排放指標，以調動企業改進污染治理技術的積極性。二是堅持程序和實體并重，增強制度的可操作性。在設計生態補償等制度的實體要素時，還要注重程序要素的設計，增強相關制度的可操作性，避免出現有法律規定卻無法實施的困境。三是加強制度創新，構建多元化的管制體系。建議全面推進排污費向排污稅的改革，對于直接向水體排放污染物的工業企業征收排污稅。同時，在采用一般性稅收政策的同時，還應大量使用特別稅收政策(重稅、減稅和免稅)，用差異化的稅收價格激勵企業減少水污染物排放。

　　第三，推進法律實施。針對法律實施中存在的問題，建議從以下幾方面增強相關立法的實施效果：一是加強配套性規范設計。完善的工業水污染防治法律體系，應當由法律、法規、規章等不同層級的立法構成。建議盡快完善與管理體制、跨區域水污染防治、生態補償等相關的行政法規和部門規章，明確政府職責以及企業的權利和義務，提高相關立法的可操作性。二是打破地方保護主義。在對地方人民政府及其負責人進行考核時，建議增加水環境保護目標責任的比重，激勵地方政府轉變發展理念，把環境保護作為優先考慮事項。三是加大對違法企業的處罰力度。為了減少企業違法排污現象，建議加大對違法企業的處罰力度，進一步提高罰金而且不設上限，徹底改變守法成本高、違法成本低的局面。對于造成嚴重污染事故的企業，應當及時追究肇事企業和相關責任人的行政責任或刑事責任。