落實“水十條” 全力推動水環境管理戰略轉型

我國水污染形勢嚴峻，盡管重點流域水 環境質量持續改善，但城鎮水體環境質量不容樂觀，水污染防治法律法規不完善，水環境管理亟待轉型。《水污染防治行動計劃》的出臺，有力推動我國水環境管理 進入新形勢，以水環境質量整體改善為核心，通過明確水環境管理責任分工，利用市場調節機制，為水環境管理轉型提供保障。

我國水環境面臨著水量衰減、水質惡化的雙重壓力，黨中央國務院高度重視，經黨中央領導小組一致審議，習近平總書記親自簽發，頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)，將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領。

1水污染防治面臨的形勢

早在20世紀70年代，北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發生水污染事件，促使國家下決心實施污染治理工程，標志著我國環境保護工作的正式起航。“九五”后，國家又連續實施了四期重點流域水污染五年規劃;“十一五”以來，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經濟社會發展的約束性指標加以控制，在治污減排、質量改善、制度建設等方面下大功夫，并且取得重要的階段性進展，但總體形勢依然嚴峻。

重點流域水環境質量改善，但劣Ⅴ類水體尚存

一是大江大河等重點流域水污染防治取得一定成效，淮河、松花江流域污染由中度轉為輕度。2014年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ～Ⅲ類水質斷面達到66.7%，但仍然有10.8%的斷面水質劣于V類，喪失環境功能。二是江河源頭等水質較好水體生態環境保護工作歷史欠賬較多，部分河流水量減少、污染物濃度升高等現象仍非常普遍。三是流經城鎮的河段和城鄉結合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重，甚至水體黑臭，群眾不滿意。四是持久性有機物等新型污染物逐漸顯現。

污染物排放量削減力度大，但仍遠超環境容量

2005—2013年，我國污水處理率由52%提高至88.6%，按工業和生活相同口徑同比計算，COD排放量降低了27.9%，但經濟發展方式仍相對粗放，產業技術水平有待提高，工業、城鎮生活、農業源污染物產生量和排放量仍然過大，產業結構和布局不合理，城鄉環境基礎設施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網建設不足等瓶頸，加之水資源分布不均、生態流量匱乏、自凈能力下降，造成不少地區環境容量超載。

法律法規標準不斷完善，但仍有待進一步突破

制定并實施了一系列水污染防治法律、標準、制度、政策，使之有法可依，但地方政府環境保護責任不到位，企業主體責任未有效落實，社會參與不足，法治偏軟、投入偏少、手段偏弱問題十分突出，特別是運用市場化的經濟手段存在欠缺。此外，還存在一些制度設計缺陷，銜接不夠，長效機制尚未建立。

2水污染防治的總體思路

總體來看，我國水污染防治工作既有經濟轉型升級、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件，也有人口持續增加、城鎮化加速發展、產業結構布局不合理、全球氣候變化不確定、生態空間減少和新型環境問題顯現等不利因素，將導致在未來較長一段時期內水污染防治工作仍將面臨巨大壓力。“十三五”是水污染防治的關鍵期，也是水環境及水生態改善的相持期，需要切實加大力度，采取綜合手段，打好水環境、水生態保護的攻堅戰。《國家環境保護“十三五”規劃》作為落實“水十條”的實施方案，一是要建立流域—水生態控制區—水環境控制單元構成的水生態環境功能三級分區管理體系。二是明確國家治理的重點范圍。三是與其他部門落實“水十條”的任務及“十三五”相關規劃做好銜接，以流域為單位，從目標、任務、措施等方面進行匯總統籌。

新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發點，以改善水環境質量為核心，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強化源頭控制，水陸統籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理，堅持全民參與，形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制，推動經濟、社會持續健康發展。

3水環境管理的戰略轉型

以水環境質量改善為核心

一是高度重視水環境質量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池為代表的重點流域進行綜合整治，不斷加大治理力度，并取得了積極進展。但一些地方水環境問題依然十分突出，主要表現為水環境質量較差、水生態受損較重、水資源保障能力脆弱、環境隱患較多，引起黨和政府的高度重視，老百姓的強烈呼喚。究其原因，主要是污染物排放總量巨大，而治理水平偏低;此外，還涉及法律法規標準和管理體制機制不完善、產業布局不合理、科技支撐和投入不足、節水和環境保護意識不強。

“九五”以來，我國水環境管理取得了階段性成果。2014年，全國十大流域水質基本保持穩定，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降，基本保障了大江大河水質穩定。但與百姓生活息息相關的城市水體、鄉村小河小溪等水污染依然嚴重，流域水生態日益惡化，嚴重影響水環境的整體安全。2015年4月，國務院正式印發了《水污染防治行動計劃》。“水十條”圍繞環境質量改善這一核心，其目標不只是完成多少任務，而是突出質量改善的水平。“水十條”明確提出“到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內”，同時對飲用水水源地水質、地下水水質提出了具體的控制指標，通過環境質量目標倒逼環境管理戰略轉型，推進環境治理能力和治理體系的現代化。未達到水質目標要求的地區要制定實施限期達標工作方案，分區、分類、分級、分期，精細管理，精準發力，打贏水污染防治攻堅戰。正在制定的 “水十條”考核內容，也是將任務落實到具體水環境質量的改善。

二是統籌考慮“分子分母”。流域水環境質量受污染物排放、水資源變化、水工程調控等多因素影響，根據“水環境質量=區域污染物排放總量(分子)/區域水環境容量(分母)”，環境質量的改善不僅要通過減少排放、經濟轉型、增加降解等方式降低分子，也需要通過少取水、少用水、多產水等方式釋放環境容量，增加分母，從而切實達到改善水環境質量的目的。如果實施減排措施后，污染物總量減排削減污染物排放量6%，但總水量減少了30%，則水環境質量還是下降的。因此，節水即治污，節水就是保護生態、保護水源;凈水即減排，進一步提標改造，強化源頭減量、過程清潔、末端治理，在生產全過程統籌考核用水總量、水環境質量，確保水環境質量不降低，水生態系統服務功能不削弱，嚴防水生態環境風險。

三是充分運用排放許可手段。不僅要關注排放達標，還必須關注質量達標;重視氨氮和COD，還必須關注其他污染指標在內的所有污染指標；;關注大江大河，也必須關注老百姓身邊的小溝小汊。

借鑒學習美國水環境管理制度中的以排污許可制度為核心，是執行國家和地方排放標準的重要抓手。當前，美國依據經濟與技術可行性制定排放標準;質量標準主要依據人體健康影響和生態保護進行制定，用于判斷河湖、地下水等水體是否達到使用功能和環境功能要求。而實施排污許可證制度，建立排放標準和質量標準之間的聯系，用于判斷排污者的排污行為是否違法，通過許可事項的具體要求，規定排污者排放污染物不造成水質下降或使生態受損。美國發放排污許可證時，首先保障受納水體水質達標，若排放標準能嚴格保證受納水體水質達標，則按要求發放排污許可;若執行排放標準不能保證水質達標，則需采用TMDLs等工具制定基于水質達標的更嚴格排放限值，然后依程序發放排污許可。

目前，我國亟需建立基于污染排放標準與受納水體水質標準間順暢、科學銜接的排污許可證制度，使污染減排與水質改善效果之間高度關聯，推動“以環境質量改善”為目標導向的水環境管理戰略轉型。

強化水環境管理責任分工

一是任務責任分工明確。“水十條”35項具體舉措，每條、每款、每項都落實到了相應的牽頭負責部門及參與部門，共涉及12個牽頭部門和34個參與部門，這是“水十條”的一大創新和亮點。在“水十條”的執行過程中，各部門根據自己的職能職責，制定各自的落實方案和計劃，如果無法達到相關要求，牽頭部門負主要責任，參與部門也負相應責任。明確水污染防治不單單只是環保部門的事，須各職能部門合力完成，實現部門聯動的同時，確保權責明晰，有利于各部門按照職責分工，切實做好相關工作。

二是建立新的獎懲機制。“水十條”提出各級地方人民政府是實施責任主體。國務院與各省(區、市)人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實“一崗雙責”，每年考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考評的重要依據。對于未通過年度考核的，要通過約談、限批、依法追究等方式進行懲罰;對于不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化、造成嚴重后果的領導干部，要進行組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任。

三是明確政府、企業和公眾責任。“水十條”堅持落實各方責任，嚴格考核問責，堅持全民參與，推動節水潔水人人有責，形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制。地方政府對當地水環境質量負總責，要制定水污染防治專項工作方案，各有關部門按照職責分工，切實做好水污染防治相關工作，并分流域、分區域、分海域逐年考核計劃實施情況，督促各方履責到位;排污單位要自覺治污、嚴格守法;公眾對環境質量享有知情權、參與權、監督權和表達權，要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度，以信息公開推動社會監督，激發全社會參與、監督環保的活力。

充分利用市場化手段

“水十條”強調經濟手段在治水中的作用，明確提出“堅持政府市場協同，注重改革創新”。其經濟手段包括發展環保產業、環保市場，健全價格、稅收、稅費政策，推動模式機制創新。同時也能對轉變經濟發展方式、調整經濟結構，以及推動經濟新的增長點發揮作用。精細化使得控制指標多元化，生產領域多樣化，分配、流通、消費等都明確到具體的區域、網格和斷面，推動了環保市場的多元化。

一是環保市場的多元化。“水十條”的出臺使水環境管理更加精細化和系統化。“水十條”的考核落實工作目前正在逐步展開，流域水質管理落實到每一個區域、每一個斷面上;在執行過程中將全面加強排污許可交易，使得水環境管理工作精細化，對企業要求更嚴，守法更剛性，也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則，統籌地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水、節水與治水的關系，打破行業和生態系統要素界限，打破區域、流域和陸海界限，建立與生態系統完整性相適應的生態環境保護管理體制。水環境管理的精細化和系統治理思路，為環保市場打開了新的局面，提出了新要求。

2015年1月，國務院印發了《關于推進環境污染第三方治理的意見》，以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理。此外，環保產業的市場不僅包括環境污染治理，還鼓勵發展系統設計、設備成套、調試運行、維護管理的環保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式。另外，2015年4月環境保護部和財政部聯合印發了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，提出了鼓勵打包實施PPP模式的方法和策略，為環保市場拓寬了思路，形成了環保市場的多元化。

二是環保市場的公平化。新《環境保護法》于2015年1月1日開始實施，將原有的要求“環境保護同經濟建設和社會發展相協調”，轉變為“經濟社會發展與環境保護相協調”。新環保法明確了環境與健康保護制度，開啟了我國環境質量戰略轉型的新征程。為將新環保法賦予環保部門的新的監管權力落到實處，2014年12月19日，環境保護部發布了4個配套管理辦法，分別涉及按日連續處罰，查封、扣押，限制生產、停產整治和企業事業單位環境信息公開。

“水十條”提出要強化公眾參與和社會監督。“水十條”提出要通過多種形式公開環境信息，通過多種渠道滿足公眾對環境信息的需求，公眾共同監督環境，才能創造公平的基礎和平臺。另外，“水十條”提出執法信息公開力度加大、執法結果公眾監督，且不斷加大公開的程度和范圍，滿足公眾需求，成為環保管理和環保產業發展的原動力。法律約束和公眾監督為環保產業市場創造了公平的空間和平臺，為環保產業的迅猛發展奠定了基礎。